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一把利剑
--新中国成立以来烟草行业改革发展综述之五
2019年09月26日来源:《东方烟草报》作者:鞠训科

  2019年8月,夏末初秋时节。

  云南省宣威市热水镇营沟村烟农付顺昌,将自家所种的烤烟送到了烟叶收购站。“按合同种烟、按约定交烟”成为烟农们的一种共识。

  江苏中烟工业有限责任公司南京卷烟厂卷包车间挡车工俞优敏,目送一件件卷烟通过“一号工程”完成打码。“严格计划管理、规范‘两打三扫’”是卷烟工商企业的“规定动作”。

  山东省济南市历下区零售户王超,领到了到期换发的烟草专卖零售许可证。“无证经营风险大、执证卖烟才安心”是零售户们常挂在嘴边的实在话。

  从烟田到车间再到柜台,从新中国成立到改革开放再到新世纪,从“大盖帽”打假到“大头鞋”缉私直至“大数据”监管……尽管时空有变、方式各异,但有一项工作一直深度参与烟草行业运行,发挥着重要保障作用,这就是烟草专卖管理。

  自1981年国务院决定对烟草实行国家专营以来,烟草专卖管理工作始终聚焦巩固和完善烟草专卖制度,坚持依法行政、依法管理,着力抓好专卖内管、市场监管、打假打私等工作,有力地维护了国家利益和消费者利益,为烟草行业乃至国家经济持续健康发展作出了积极贡献。

  铸剑,以完备之法度

  1915年5月,北洋政府颁布《全国烟酒公卖暂行简章》,明确要对烟酒实行“公卖”。这是中国最早的烟草专卖制度,烟草专卖管理也崭露头角。由于当时军阀割据、政令不通,“烟酒公卖”并不成功。

  新中国成立之初,新的烟草专卖制度开始酝酿,1951年,中华人民共和国中央财政部发布《专卖暂行事业条例(草案)》,将卷烟用纸纳入专卖范围。

  上世纪70年代末80年代初,关于烟草专卖的一整套理论逐渐成形。彼时,学术界普遍认为,国家必须对烟草行业进行宏观调控、总量控制,尤其要把烟草专卖立法摆上重要日程。随后,烟草专卖体制机制建设逐渐加快。

  1981年5月,国务院决定对烟草实行国家专营,现行烟草专卖制度由此发端。

  1982年中国烟草总公司成立,1983年国务院发布《烟草专卖条例》,1984年国家烟草专卖局设立,专卖管理工作进入发展快车道。

  1991年和1997年,随着《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》先后颁布实施,烟草专卖管理正式走上依法管理的道路。

  2005年和2008年,国务院先后下发文件,进一步明确烟草行业“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制和专卖管理工作的体制、机构、职责等,为后续发展提供了有力支撑。

  2009年以来,烟草专卖法及其实施条例进行了数次修订,专卖法律法规体系更趋完善。

  烟草专卖制度是烟草行业的“尚方宝剑”,做好专卖管理工作是烟草行业的根本职责。以“统一领导、垂直管理、专卖专营”为核心的烟草专卖制度和管理体制在我国逐步完善,烟草专卖管理的“大专卖”模式逐步建立。

  “大专卖”着眼于“完全专卖”。在行业层面,实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制,对全国烟草行业产供销、人财物、内外贸业务的集中统一管理,通过国家垄断、计划管理、行政许可等手段,履行加强烟草专卖内部管理、烟草专卖生产经营及有关保障、坚持和完善烟草专卖制度的职责。具体到“专卖专营”层面,主要包括三大法定许可制度,即烟草专卖品生产和进出口的法定许可证制度、烟草专卖品销售和经营主体的法定许可证制度、烟草专卖品运输的法定准运证制度。

  国家以立法的形式确立了烟草行业专卖专营的体制机制。烟草行业要不忘初心、牢记使命,严格按照烟草专卖法律法规要求,坚决做到依法行政、依法管理、依法组织生产经营,确保各项工作始终在法治轨道上运行。

  磨砺,以计划为锋刃

  《烟草专卖法》开宗明义:“为实行烟草专卖管理,有计划地组织烟草专卖品的生产和经营。”实行计划管理的关键是总量控制,迈出的关键一步是“清理计划外烟厂”。

  纵览70年历史,凡是将“计划管理、总量控制”落实较好时期也是烟草行业发展较快时期。

  新中国成立之初,百废待兴,国家对烟草行业(主要是卷烟工业)的管理逐步从分散走向集中,计划管理工作开始起步。这期间,全国卷烟工业布局得到了较好调整,卷烟工业企业从1949年的1249家减少到1957年的110家左右,企业效益明显好转。

  但是,从上世纪60年代末开始,各地逐渐出现大量未经国家计划部门批准的小型卷烟厂和雪茄烟厂(以下简称计划外烟厂)。计划外烟厂的出现,使得烟草工业出现管理混乱、盲目发展、产销失调、质量下降、效益降低的严重局面,同时造成了国家税收的大量流失。

  从上世纪70年代初开始,烟草行业逐步加大管控力度,通过“关、停、并、转”计划外烟厂等一系列措施调控烟草产销量。到2000年左右,烟草行业在全国清理关停了300多家计划外烟厂,小烟厂过多和无序发展的问题得到有效解决。

  2004年,国家局做出新的战略性转变,提出“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”的战略部署,卷烟工业企业从此走上以“联合、兼并、重组、整合”为方向的“做大做强”之路,计划管理随之得以加强。这一系列改革举措,有效地推动了优势卷烟工业企业发展壮大,也为后来烟草行业持续十多年的高速发展打下了坚实基础。

  “关、停、并、转”只是“非常手段”,加强计划管理还需“持久之功”。

  在烟叶种植上,1997年后,合同收购制开始在烟区推行。签订种植合同成为约束地方政府、烟草企业、烟农严格执行国家烟叶生产计划的重要方法。2000年以来,随着现代烟草农业不断发展,烟叶生产组织形式发生显著变化,各个环节逐渐分离,专业化服务逐步铺开,这为严格落实烟叶种植计划提供了有力抓手。同时,随着烟叶计划管理的加强,“机耕到亩、育苗到户、物资到人、移栽到棵”成为从源头严控烟叶种植规模的有效手段。

  在卷烟生产上,2006年上马的“一号工程”——“卷烟生产经营决策系统”将“计划管理、总量控制”落到了实处。这一基础性信息化工程,以物流跟踪为手段,通过“两打三扫”,及时准确采集工商企业卷烟产量、价格、库存、成本、销量和流向等卷烟生产经营数据,对提升宏观调控能力、规范经济运行等起到至关重要的作用。

  在宏观调控上,“总量控制、稍紧平衡”是烟草行业始终坚持的一条基本准则,贯穿改革发展始终。近年来,国家局多次明确提出,要坚持稳中求进工作总基调,坚持“总量控制、稍紧平衡,增速合理、贵在持续”方针,以调整供求关系、稳定市场状态,保持行业持续健康稳定发展。

  “大专卖”,意味着专卖管理必须涵盖烟草产业链条所有环节。任何一个环节“掉链子”,都会影响专卖管理整体效果。烟叶生产如此,卷烟制造如此,卷烟销售也是如此。

  改革开放后,随着市场经济发展、市场活跃度提高,一些地方逐渐出现所谓“卷烟自由批发市场”,被称为“卷烟黑市”,严重扰乱市场秩序。清理“卷烟黑市”逐渐成为烟草专卖管理部门的工作重点。

  自上世纪80年代中期开始,一些地区开始出现“卷烟黑市”并逐渐扩大规模。到上世纪90年代,一些大的“卷烟黑市”甚至在当地“举足轻重”。如1996年被取缔的位于武汉的5个非法卷烟市场,共有烟贩360多户,年非法交易量达到湖北全省当年卷烟销量的五分之一左右,年非法交易额达35亿元,而所交各种税费却不足200万元。

  重拳打击方显法律权威。对此,各级烟草专卖管理部门与公安、工商等执法部门密切配合,对无证经营、“卷烟黑市”、销售假冒卷烟等进行了严肃查处和重点打击,净化了卷烟市场。数据显示,从1993年到1998年,全国共取缔不规范的卷烟市场126个。到1999年年底,各类“卷烟自由批发市场”基本被取缔。

  事物是不断发展变化的,专卖管理的手段和重心也随着形势不断变化。2010年左右,真烟非法流通逐步成为专卖管理的重点工作之一。

  2012年,经过在江西省烟草专卖局一年多的试点,国家局决定全面推行专卖内管委派制。专卖内管委派制下,各级烟草专卖局按照“垂直管理、双重领导、相对独立”的原则,调整专卖内管机构设置,建立专卖内管委派体制,严格落实责任追究和奖惩机制,构建起“制度完善、职责明确、监管到位、奖惩严明”的监管体系。

  同时,在改革发展大背景下,专卖管理工作还坚持同其他不规范行为作斗争。

  上世纪80年代初,国家局、总公司一成立就把制止卷烟降价竞销、整顿批发渠道等工作作为重要任务,维护了卷烟市场秩序。

  上世纪90年代,各级烟草专卖管理部门充分利用法律所赋予的执法权,在烟草专卖许可、准运制度等方面持续发力,不断加大专卖管理力度。

  从1999年开始,国家局、总公司陆续开展烟叶流通、卷烟体外循环、财经秩序等专项治理整顿工作,着力推进规范管理“两项工作”,确保行业始终沿着规范的道路前行。

  实践证明,必须严格管理、加强调控,必须着眼全局、顾全大局,把发展建立在可靠市场基础和扎实工作基础之上,推动烟草行业持续稳定协调发展。

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